カジノとパチンコの論理学 民主党のパチンコ換金合法化5 山田正彦氏の国会質疑

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民主党のパチンコ換金合法化5 山田正彦氏の国会質疑


 はじめに、パチンコ業界で注目を集めている「山田正彦」議員は同名で2名おり、この記事で扱っているのは09年よりパチンコ税を提唱してパチンコ業界から問題視されている自民党の山田正彦和歌山県議会副議長とは別人です。パチンコ店の換金合法化に取り組む、民主党の山田正彦衆議院議員について述べています。

 03年ごろより警察庁は客が一日で百万円以上のメダルを獲得した例もでたパチスロ爆裂機が社会問題を引き起こしたこと、またカジノの合法化が現実味を帯びてきてパチンコの諸問題が問題視されるおそれが強まってきたことなどのため、パチンコ業界に対して問題意識を強めていました。そこで、都道府県警でパチスロ爆裂機の検定取消が頻発したことを契機として、「風俗営業等の規制及び業務の適正化等に関する法律施行規則」(風営法規則)を改正してパチスロの検定基準を厳格化しました。この中で遊技機の平均寿命が1年程度であることも考慮して04年7月から3年間の経過措置を設けて新規則に準拠した遊技機に総入れ替させることにしました。遊技機の検定の有効期限は3年であり、その期限を迎えた遊技機から順に使用することができないことになりました。
 この規則改正の動きは現在のパチンコ業界不況の第一の原因とされていることです。当時パチンコ業界は収益性が高いことを理由に賭博性の強い遊技機に頼った営業をしていたため、客層は週2日以上店に通い1回の来店で2万円以上を使ういわゆるヘビーファンに偏重していました。そのため、これについていけない多くのファンが離れていき、最盛期と比べて市場規模は変わらないものの参加人口が半分になっていました。規則改正はこのヘビーファンを減らすことと同義であり、業界ではこれに対処するためパチンコ業界団体を挙げてライトファンを増やすべく対策を講じるも効果はそれほど芳しくありませんでした。やがて検定の有効期限を満了して使用できなくなった機種が増加するに従って、パチンコ店が次々と潰れていきました。
 02年3月に発足したパチンコチェーンを展開する大手企業の団体である「パチンコ・チェーンストア協会」(PCSA)は、チェーンストアの展開を有利に進めるために証券取引所での上場のネックになっている換金問題の解決に取り組んできました。そのため、民主党の掲げる換金合法化の法案はPCSAの目的と重なっており、先の娯楽研の換金合法化法案に対しても業界団体として唯一積極的な姿勢を見せていました。ちなみに、インターネット上ではPCSAの政治分野アドバイザーに名を連ねている議員を全てパチンコ業界と親しい人物とする向きがありますがこれは正確ではなく、実際には自民党のカジノ議連の代表としてPCSAの勉強会で講演をするよう求められ業界について厳しい意見をする議員もいました。
 規則改正によってパチンコ業界の状況が急激に悪化してきたため、PCSAの会員であるパチンコチェーン玉越の高木一夫会長は07年4月に同社の顧問弁護士で娯楽研の副会長でもある山田正彦衆議院議員の衆議院第二会館内の事務所を訪れ、同年7月に期限の満了を迎える経過措置について期限を1年延長し旧規則機の使用期間を延長することを内容とする「風営法施行規則の附則の改正を求めることに関する請願」を衆議院に提出するための紹介議員になることを要請しました。
 山田議員は娯楽研結成以前からパチンコ業界との繋がりが強く、94年にパチンコの換金合法化に取り組んだ「法曹政治連盟」の中心にいた人物でもありました。法曹政治連盟の動きは以前の記事で触れた生活安全研究会や、さらに自民党の当時の「レジャー産業研究会」などとも複雑に絡み合うのですが、活発な活動を展開するも短期間で頓挫します。当時の法曹政治連盟の主張は風営法でパチンコの換金のネックになっている条文を削るだけというお粗末なものでしたが、他の団体は換金の合法化には規制の強化が伴うというという方針であったためパチンコ店の期待を多く集めており、逆にそのあっけない幕引きによりパチンコ業界の政治不信が強まることになります。
 山田議員は高木会長から陳情を受けた際、警察庁の業界への周知が不足していたので延長は当然なされるべきと理解を示しましたがこの認識は間違っています。実際には改正の半年前から警察庁がパブリックコメントを集める際の既定路線として公表し、改正後も旧基準機を有効期限ぎりぎりまで使うことに痺れを切らし担当官が業界団体の会合の席で期限前でも速やかに撤去するよう何度も要請し、業界誌等でも広く報道されていました。
 高木会長の請願を受けて山田議員は紹介議員として翌5月16日の衆議院内閣委員会にこの請願を提出し、さらに自民党の村上誠一郎衆議院議員と丹羽秀樹衆議院議員も5月29日に紹介議員に名を連ねましたが請願に関しては審議されませんでした。そのため、山田副会長は6月15日の衆議院内閣委員会の銃器対策についての集中審理でパチンコ業界に対する政府の姿勢を糾弾しました。
 この中で特に注目を集めたのは規則改正で生じた遊技機の交換代金は国が賠償しなければならないと政府に迫り、さらにパチンコの換金は風営法に照らし合わせても違法ではないと内閣法制局長に質した部分です。政府側の答弁では国賠法ついては規則改正の趣旨は妥当で手続きに違法性はないとし、換金問題に関しては法制局長官が法制局では法律の運用については管轄外でありその責任のある警察庁に質問するように促しますが、山田副会長は時間を理由に質問しませんでした。
 その会議録の概要と、山田議員が国家賠償法に言及して現行法下で換金は違法でないと主張した実際の質疑の模様は以下の通りです。


平成19年06月15日 第166回衆議院内閣委員会第29号 会議録の概要と実際の質疑の模様(部分)

質問:山田正彦民主党娯楽産業健全育成研究会副会長
答弁:溝手顕正国家公安委員会委員長、宮崎礼壹内閣法制局長官、漆間巌警察庁長官

山田正彦衆議院議員の質問(要旨)
1 パチンコ店の倒産が頻発しているのは風営法規則改正で遊技機の交換に迫られたためである。
2 項目1の改正で遊技機交換費用を負担したパチンコ店に政府は賠償すべきだ。
3 パチスロの爆裂機を放置した責任は国家公安委員会にある。
4 警察庁が許認可と取締りの両方を担当することは不当、所管を経済産業省に移すべきだ。
5 検査機関を保通協に限定すること、保通協に警察出身者がいることは共に問題である。
6 三店方式は現在風営法上で違反ではないが、必要なら新法を作成して合法化する。

上記に対する政府の答弁(要旨)
1 全国の売上げが横ばいであるのに店の寡占化や大型化が進み、競争激化が原因である。
2 パチンコ店の遊技機は平均1年で交換、改正後3年の経過措置期間を設け配慮した。
3 法律に予め違反事項を全て列挙することは不可能、問題発覚後すぐに規則を改正した。
4 遊技機の基準は国家公安委員会規則で定め、取締りは都道府県の警察が担当している。
5 試験の中立性確保のため公益法人であることが要件であり、公益法人で立候補がない。
6 内閣法制局に質問されても管轄外なので、直接警察庁に質問してほしい。


山田氏が規則改正で発生した交換費用の賠償を政府に求める部分

○山田議員 (平成16年1月の)風営法を受けた施行規則(の改正によって)、十九年六月までの間に(パチスロの改正前の規則で認められていた)四号機をすべて総入れかえすると。前代未聞のこと。
 この総入れかえというのは、数でいきますと、いいですか、国家公安委員長、大臣は、全くわからない答弁を繰り返しましたが、よく聞いてください、回胴式遊技機は、百八十八万七千二百三十九台、これを総入れかえなんです。金額にして七千五百四十八億。今パチンコ店が一万四千五百ありますけれども、一店舗当たり五千二百万円の投資をこの六月までにやらなきゃいけなくなった、ただでさえ苦しいところに。
 何でこのようなこと、総入れかえをさせなければいけなくなったのか、行政裁量の中で国家公安委員会は、あるいは警察庁と言っていいかもしれない。それを明確にお答えいただきたい。

○溝手公安委員長 平成十六年の風営法施行規則等の改正に伴う経過措置期間の満了する期日は遊技機ごとに異なり、おおむね本年九月末までに順次到来することになると承知いたしております。
 具体的には、五月十五日現在、全国に百十四万台の旧規則機が設置されており、六月末までに約三十三万台、七月末までに四十七万台、八月末までに十三万台、九月末までに二十一万台を撤去することが必要になると聞いております。
 全国の遊技機設置台数が約四百九十四万台である中、年間の新台販売台数が過去三年の平均で五百六十九万台に達していることからすれば、平均すると、各営業所(※パチンコ店)に設置されている遊技機は年一回かえられていることになり、毎月約四十七万台近くの遊技機が入れかえられることになっている、こういうように承知しております。
 そもそも、平成十六年に規則が改正されてから、三年以上の十分な経過措置期間が設けられてきたことであるが、業界における遊技機の通常の入れかえ状況を踏まえれば、現時点で営業所に設置されている遊技機の入れかえについても、営業者に過度の負担を課すとは必ずしも言えないと認識をいたしております。

○山田議員 何のために施行規則を変えたのか、端的に答えていただきたい。

○溝手公安委員長 パチンコ営業については、著しく客の射幸心をそそるおそれのある遊技機(※賭博性の上限を定めた風営法施行規則9条の基準を超える違法な遊技機を表す行政用語)が出回っていることや、遊技機の射幸性(※賭博性)を高めようとする(パチンコ店による客集めのための)不正改造事犯が後を絶たないことなど、その健全化を阻害する要因が根強く存在していると認識をいたしております。また、パチンコ遊技に熱中する余り、多額の借金を抱え、犯罪を犯してしまう例や、子供を車内に放置したまま親が遊技をして子供を死なせてしまう事案が後を絶たないなど、客がパチンコ遊技に過度にのめり込んでしまうこと(※パチンコ依存症)に対する弊害が依然として発生している。
 国家公安委員会としては、こういう状況に的確に対処するため、平成十六年一月、風営法施行規則等を改正し、同年七月からこれを実施しているところでございます。

○山田議員 大臣、私の質問に端的に答えていただきたい、時間がないので。原稿を読み上げないで、大臣の思うところを答えていただきたい、レクは受けているはずだから。
 それで、私が聞きたいのは、今言った、射幸心をそそるおそれがあるから、ここで、風営法を受けた施行規則を公安委員会で変えたというのは、今まで認めておったいわゆる二百万台の機械には射幸心をそそるおそれがあったから変えた、いわゆる違法機であったということを公安委員会は放置しておったということにならないんですか。わからなかったら、もうそれは答えられなくても結構。

○溝手公安委員長 我々はそういう受けとめ方をしておりません。平成十四年、十五年ごろの短期間に極めて大量のメダルを獲得できる回胴式遊技機(※賭博性の高いパチスロ爆裂機を指す)が出回るなど、その健全性を阻害する要因がいろいろあらわれてきた、このように認識しております。

○山田議員 大臣、施行規則を読まれたと思うけれども、施行規則の中には、出玉を例えば一分間に何発とか、そういう細かい規則がある。そういう細かい規則の中で、今までパチスロ機にしても認められてきておった。いわゆる公安委員会がそれを認可してきた、認めてきておった。それが、違法、著しく射幸心をそそるおそれがあったから、ここに来てすべてを取りかえる。
 ところが、これまではそうではなかった。私が調べてみると、今までの施行規則が大幅な改正になったのは平成二年、それから十四年から十六年、そのままかなり細かい規則の中でやってきておったものが、ここに来て、今になって、射幸心をそそるから入れかえる。
 いいですか、大臣、聞いていますか。それまでは、三年に一回、保通協において、車の車検と同じように、いわゆる再認定という形でパチンコの入れかえをやってきておった。違法機であったというんだったら、もっと事前にそれについて、当然のことながら、いわば改めなければいけなかった。それを改めなかった責任、これは国家公安委員会にあると思わないですか、大臣。

○溝手公安委員長 御指摘の中身については、国家公安委員会としましては、そういった形で型式試験、検定の手続をやってまいったわけでございます。それをまとめた形で、平成十六年に射幸性の抑制を内容とする規則の改正を行ったわけで、それは、法律とか規則というのは絶えず目こぼしがあるということを理由に法律の不当性を訴えられたとしても、これは我々としてそうだと言うわけにはいかないと思います。(※法律に予め違反事項すべてを書き込むことは現実的ではない。問題が起こったら適宜改正していく)あらゆる法律というのは、やはり善意に遵守していこうということが前提であります。(※爆裂機のうち特段に賭博性の強い3機種は保通協の型式試験項目の隙間をついて検定を通過したのち、03年10月に検定を取り消された)そういったさまざまな世論を含めて、世の中の情勢を判断したあげくの十六年の改正であったと私は考えております。

(略)

○山田議員 法制局長官にお聞きしたい。
こういう従来の施行規則そのものに射幸心をそそるものがあったから、施行規則を変えた。そうすると、従来の施行規則は、いわゆる違法とまで言わなくても適正ではなかった。これによって、多くの者が倒産その他の大変な損害を受けた。
 ということになると、国家賠償法の第一条、国または公共団体の公権力の行使に当たる公務員が、その職務を行うについて、故意または過失によって違法に他人に損害を加えたときは、国または公共団体がこれを賠償する責任がある、そういう規定があるわけですが、その中で、大臣、国がそういうことをしなかったことのいわゆる不作為によってそういう違法行為がなされた、早く施行規則を変えなきゃならないときに変えなかったからそうなったという場合には、当然、このような規定の適用があると思うのだけれども、解釈としてどう思われますか。

○宮崎法制局長官 まず、一般論として、不作為の違法というものが国家賠償法一条一項の対象になるかという問題につきましては、そこは昨年、判例も出ておりまして、国家賠償法一条一項の規定は、行政機関の不作為の違法による損害を国による損害賠償の適用対象から排除しているものではないということは間違いございません。
 他方、御指摘の規則の改正をしなかったことについてどうかという問題につきましては、具体的な状況、内容等について法制局が審査する立場でございませんので(※裁判所が審査すべきこと)、基本的にはお答えを差し控えさせていただきたいと思いますけれども、風営法が全部法律で書き切れるわけではなくて、施行規則等にゆだねておりますのは、やはり専門的、技術的な細目につきましては、機動性を重んじる立場から、国家公安委員会の判断にゆだねるということを国会が御判断になって、そういう委任をしているものだと思いますので、その機動性の観点から、必要な改正というものは当然予想されているものではないか、かように考えております。

○山田議員 いずれにしても、きょう大臣の方で、これまで落ちこぼしもあったとか、これまでの機械が射幸心をそそる問題があったとかということであったら、当然、これから国賠法の問題に移ってくるんじゃないかと思われます。


続き、山田氏が三店方式は風営法上違法でないとの主張を政府に迫る部分

 時間がなくなってまいりましたが、もっと大事な、いわゆるパチンコ、風営店の三店方式の問題、これをちょっとお聞きしたいと思っています。
 配られた資料の中身を皆さん見ていただければわかると思うんですが、三店方式の資料を配っております。いわゆる景品買いがどうやって行われているかということなんですが、少なくとも、(三店方式については)風営法二十三条に言う、営業している者(※パチンコ店を表す)がパチンコの景品を買い取りする行為(※禁止されている行為、いわゆる自家買い)には当たらない、そう思うのですが、どうでしょう、担当大臣。その三店方式の問題です。
 では、担当大臣(※国家公安委員長)じゃなくて、法制局長官、どう思われますか。

○宮崎法制局長官 風俗営業法二十三条一項の規定は、いわゆるパチンコ営業者が客に提供した賞品を買い取ることを禁止しているわけですけれども、規範としてはそういうことでございますが、御指摘の三店方式がこの条文に照らしてどう当てはめられ、解されるべきかにつきましては、当局(※法制局)としては、その三店方式なるものの実態を必ずしも承知しているわけではございませんので、お答えを差し控えさせていただきたいと思います。

○山田議員 きのう法制局から見えた方に、三店方式というのをるる説明いたしました。資料も渡しました。その上で、十分、一日の余裕もあるわけだから、憲法解釈から法の解釈をやるのは法制局の立場ですから法制局として、風営法二十三条に言う景品の買い取り(※禁止されている行為)に今の三店方式は当たるのか当たらないのか、まず事実を聞いているのです。
 だれが見たって、私は、パチンコをやって、景品をもらって、その場で、ホールで景品を買い取ってもらったことはないです。そうなれば、この二十三条の景品買い取りには当たらないのでしょうと聞いている。事実について聞いているだけなんですよ。
 長官、いかがですか。

○宮崎法制局長官 重ねてのお尋ねでございますが、昨日のレクのときも、具体的な事実関係によりますというふうに、お答えはなかなか難しいということを申し上げたというふうに聞いております。
 二十三条の一項の一号は、現金または有価証券を賞品として提供することは営業者としては禁じられている、二号で、他方、客に提供した賞品を買い取ることを禁止されているということでありますので、規範としてはそういうことで明確だと思いますけれども、具体的に、複雑な仕掛けをつくった事実関係がこれに当たるかということにつきましては、法制局は各個の法律の解釈、運用につきまして責任を持つという任にはございませんので、そこのところは、その事実の直接の把握とそれに対する運用の責任を持っております省庁(※警察庁)のところで御判断をいただきたいと思いますし、また、そちらの方にお問い合わせをいただきたいと存ずる次第でございます。

○山田議員 きょうはちょっと質問時間がないので、端的に、最後に私からお話をするにとどめたいと思いますが、資料六を見ていただきたいと思います。
  現在、いわゆる景品取引が、ああいう三店方式という、景品を買ってそれを現金にかえていくというような複雑な仕組みであるがために、強盗の犯罪件数はパチンコ店と金融機関の件数は一緒。これはひとつ行政として、国家公安委員長、担当大臣もしっかり考えていただきたい。金融機関とパチンコ店の強盗件数は一緒なんです。ここは、今の三店方式をそのまま認めるなら認める、あるいは、これはおかしいというのなら法律の改正をする、新しい法律をつくる、これがもう十年、二十年、三十年と必要とされてきながら、放置されてきている。
 私もいろいろ調べてみました、違法であるか、違法でないか。法制局長官も聞いていただきたい。刑法第三十五条は、法令または正当な業務による行為は罰されない、仮に形式的にいろいろなものがあっても罰されない、そうなっております。いわゆる正当な業務行為は罰されない。正当な業務行為とは何かというと、社会的に確立した業務行為を刑法上、正当業務行為とみなすということ。法制局長官はもうよく御存じなんですが、社会的に確立した今の業法、いわゆる三店方式なり、あるいはパチンコの景品をホール内でやれると一番犯罪は防げる、そういったものが認められるとしたら、正当な業務行為として違法性が阻却される、違法状態ではない。
 パチンコ業界は、今非常に苦しくて、上場もできない。そんな中で、ひとつどうかこういった問題を、さらに大臣、それぞれお聞きになって、警察庁長官もきょうはよくお聞きになっているかと思いますが、長官としても、ぜひこういったものの改正、今後の行政について、最後にどう考えられるか、一言お聞きして、私の質問を終わりたいと思います。

○漆間警察庁長官 今までの質疑の様子は聞いておりましたが、これで風営法を変えるかどうかというのは、またこれはいろいろ検討しなきゃならない事項がたくさんあると思いますので、今の質疑の様子を、私も私なりに踏まえまして、今後どうするか検討していきたいと考えております。

○山田議員 終わります。

(国会会議録より、筆者まとめ)
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